2017年6月1日，省委办公厅省政府办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法发展农业适度规模经营的实施意见》(以下简称《实施意见》)。这是海南为完善农村土地“三权分置”办法，促进农业适度规模经营出台的重要文件。
完善农村土地“三权分置”，对于做大做强我省热带特色高效农业，促进农民增收，维护农村和谐稳定有何重要意义?怎样才能有效发展农业适度规模经营?对此，省农业厅相关负责人对该《实施意见》进行了全面解读。
一、《实施意见》印发有何重要意义?
答：中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，各地区各有关部门要认真贯彻本意见要求，研究制定具体落实措施。省委、省政府主要领导指示批示要求我省尽快出台全省性的实施意见贯彻好中央精神，指导全省完善农村土地“三权分置”办法，进一步规范推动农业适度规模经营。
“三权分置”是新形势下农村集体所有制具体实现形式的探索和创新,在实践过程中，“三权”必须要得到更加充分的体现和保证。因此，有必要通过制定意见，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，探索和丰富“三权分置”的多种实践形式，促进形成“三权”相互衔接、大体均衡、同等保护的格局，进一步维护农民集体、承包农户以及新型经营主体的合法权益。
二、实施“三权分置”的重要目的是什么?
答：实施“三权分置”的重要目的，就是要更好用活土地经营权，实现土地资源的优化配置，发展现代农业。近年来，我省在建立承包土地经营权流转试点、清理整顿“三过”问题等方面取得了一定的成效，但仍存在流转行为不规范、流转机制不健全等问题，研究制定出台《实施意见》能有效解决上述问题，规范流转行为，促进农业适度规模经营发展。
三、“三权分置”明确坚持的内容是什么?
答：一是坚持集体所有权。农村土地属于农民集体所有，是《宪法》的明确规定，这是农村最大的制度，必须坚持，不可动摇。实行“三权分置”，是新形势下集体所有制具体实现形式的探索和创新。在“三权分置”过程中，集体所有权必须得到更加充分的体现和保障，不能被虚置。二是稳定农户承包权。土地承包权是农民最重要的财产权之一，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，中央对农民承包权益的保护始终是明确的。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，但不论承包土地经营权如何流转，集体土地承包权都属于农户家庭。
四、“三权分置”放活和鼓励哪些方面?
答：一是放活土地经营权。土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。实施“三权分置”的重要目的，就是更好用活土地经营权，优化土地资源配置，实现“农地农民有、农地农业用”，既促使提升土地产出率，又保障务农者的劳动效益和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展。鼓励集约利用土地，充分发挥其农业生产要素功能;确保在不改变土地集体所有的性质，不改变农户家庭承包地位，不损害农户承包权益，并接受农民集体和承包农户的监督。
二是鼓励农业适度规模经营。放活农村土地经营权，加快经营权有序流转，为促进土地规模经营创造了条件。在我省一些农村劳动力转移较多的地区，流转土地经营权的意愿较大。下一步将根据各地二三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平，在引导土地经营权有序流转的同时，鼓励采用股份合作、生产托管、代耕代种等方式，发展多种形式的适度规模经营，探索更多放活经营权的有效途径。
五、农村承包地确权登记颁证工作如何开展?
答：完善“三权分置”、发展农业适度规模经营涉及农村集体经济组织、承包农户、经营主体等多方权益，是一个复杂而艰巨的系统工程。在实施中要有足够的耐心，坚持尊重农民意愿、守住政策底线、坚持因地制宜、坚持适度规模、坚持市场取向，统筹谋划、稳步推进。
农村承包地确权登记颁证，是推进土地经营权流转、发展农业适度规模经营的重要基础。意见要求建立健全土地承包经营权登记颁证制度，确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。建立全省统一的农村土地承包管理信息数据库和管理信息系统。要保持现有农村土地承包关系稳定，不得非法收回农民承包地。意见提出，省国土厅要统筹协调各市县集体土地所有权确权工作，重点协调跨市县争议地确权工作。各市县要成立专门的组织对权属不清的争议地进行调处确权。
六、怎样引导土地经营权有序流转?
答：土地经营权有序流转，是完善“三权分置”办法发展农业适度规模经营的重要措施。目前，我省流转面积占国土“二调”耕地总面积的33%。意见鼓励采用土地股份合作、土地托管、土地信托、联耕联种、代耕代种等多种方式放活土地经营权，允许承包农户以土地经营权入股企业、合作社发展农业产业化经营。鼓励农民在自愿前提下采取转让、互换的方式进行土地流转解决承包地细碎化问题。通过家庭承包取得的土地承包经营权采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经发包方同意。意见要求建立省市(县)乡(镇)村四级土地经营权流转交易市场，加强土地流转信息化建设，建立流转信息数据库;意见要求各市县要加强流转合同管理，引导流转双方使用省级合同示范文本;完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，鼓励各地探索建立农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损，确保土地经营权规范有序流转。
七、如何引导农业适度规模经营发展?
答：引导土地经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体集中，是发展农业适度规模经营的重要路径。鼓励农业产业化龙头企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。意见鼓励规模经营者向二三产业延伸，以产业融合发展带动规模经营。意见对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，给予重点扶持。鼓励有条件的地区可根据农民的意愿，统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作社。鼓励承包农户开展联户经营，发展多种形式的农民合作组织。意见探索建立具有海南特色的农业保险大灾风险分散机制，把规模经营的冬季瓜菜、热带水果、热带经济作物、海洋水产、特色畜禽、设施农业等纳入政策性保险范围，开发农产品产量、目标价格、气象指数等新型保险产品，有效提高对适度规模经营的风险保障水平。
八、怎样做好新型经营主体的扶持工作?
答：各类新型农业经营主体是引领现代农业发展的主力军。目前，我省家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型主体数量已经超过1.8万家。这些新型主体在建设现代农业、保障农产品有效供给等方面发挥着越来越重要的作用。但由于扶持政策不健全、社会化服务支撑不足等制约，当前新型主体发展正处在爬坡迈坎的关键时期，亟需政府予以扶持。
对此，我省《实施意见》提出要培育壮大新型经营主体，构建新型社会化服务体系。一是积极创建示范家庭农场、农民合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，大力发展“三品一标”产品认证，示范引导新型经营主体发展。二是支持新型经营主体相互融合，加快培育现代农业产业化联合体，推动新型经营主体由交易联结走向优势互补、风险共担的主体融合，与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制。三是完善新型经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策，加大对新型经营主体的扶持力度。四是构建新型社会化服务体系。充分发挥农业公共服务机构的功能，培育多元社会化服务组织，推动农业社会化服务由单一生产环节向综合性服务扩展，支持新型经营主体拓展电商业务。
九、如何稳妥处置“三过”问题?
答：农村土地“三过”问题涉及农民的切身利益，影响农民增收和农村和谐稳定。意见要求重点清理农民反映强烈、上访率高的农村土地对外发包和经营权流转“三过”问题。在租期过长问题上，明确了以家庭承包方式取得的土地承包经营权，流转期限不得超过“二轮”承包合同剩余的期限，以其他方式承包农村土地的期限不得超过30年;在面积过大问题上，明确了土地经营规模应当与新型经营主体的投资规模、开发能力和项目实际需要相适应;在租金过低的问题上，对已公布土地流转指导价格的市县，流转双方可根据指导价格协商流转价款;没有公布农村土地流转指导价格的市县，要在2017年6月底前制定本地区土地流转指导价格，报省政府备案。
十、落实《实施意见》将如何组织实施?
答：实施“三权分置”发展农业适度规模经营是一项涉及面广、政策性强、社会高度关注的工作。一是加强组织领导。各级党委政府要承担实施“三权分置”的主体责任，研究制定具体落实措施，建立监督检查制度，构建“三权分置”的政策支持体系，营造良好的工作氛围。二是加强培训指导。采取多种方式开展宣传，按照分级负责的原则，层层组织开展培训，加强县乡农村经营管理体系建设，落实工作人员和职责，确保指导服务工作到位。
三是维护农村稳定。完善“三权分置”办法涉及多方权益，容易引发矛盾纠纷。意见要求，各级政府在尊重基层探索创新的基础上，必须妥善调处化解，维护农村社会稳定。建立和完善“自主协商、镇村调解、县市仲裁、司法保障”的多元化纠纷调处机制。按照协商为先、调解为主、仲裁为辅的原则，积极化解农村土地承包及流转矛盾。对进入诉讼程序的纠纷，依法审慎办理。要确保将农村土地承包经营纠纷化解在基层、解决在当地，防患于未然，切实维护好农民土地承包合法权益和农村和谐稳定。
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